미중정책연구소

财团法人台湾智库 (绿营)

 

议题评析-赖怡忠(台湾智库副执行长)

 

标题: 美日防衛新指針與台灣(一) －防衛指針的作用與歷史發展過程

http://www.taiwanthinktank.org/chinese/page/3/146/3037/0

安倍訪美行-重塑美國亞太再平衡戰略

日本首相安倍四月底訪問美國。在安倍這次的訪美行中，美日安保防衛指針再修正、美日峰會聲明、以及對美國聯合國會的演說，是三大主戲。時間剛好切在去年歐巴馬訪日本的一年後，也與舊金山和約生效時間相重合。在時間安排上的心思可見一班。安倍結束訪美行後，西方媒體多對此行高度肯定，就結果來看，安倍此行基本上對美國的亞太再平衡戰略下了新的定義，改變了美日同盟的互動關係，同時大大提升日本的全球角色，並有著取代了英國，成為美國最重要全球戰略盟友的意味。安倍在美國會的演說也翻轉了對日本二戰歷史的主流認知論述，並加速了經濟模式的競爭格局，也讓美日對亞投行的態度明確化。綜合來說，安倍訪美行是個攸關全球戰略格局塑造的關鍵議程，遠遠超出了美日的雙邊格局。

安倍此行也顯示在未來兩年內，日本會成為主導亞太安全戰略環境的主要力量(之一)。因從歐巴馬政府在安倍訪美行的表現，可看出歐巴馬所處的疲軟無力狀態：當在最重要的TPP政策上，都無法說服自己民主黨同僚對TPA的保留意見，還要靠安倍對談判進展的承諾，以及其對日本農業改革宣誓等來對TPP加持。現在美日同盟是剛好出現日本強勢主導，美國(樂得)在後跟隨的處境，與過去一向是美國對日本提出要求，東京對此往往不知如何是好的狀況差很大。勢力相對弱小的日本在與世界首強的美國交往時，對戰略議程的影響力竟會出現這麼大的反差，見證了領導者作為在外交與戰略能量所扮演的關鍵角色，這是對有志於帶領台灣的領導者們的重要功課！

防衛指針3.0之重點與過去異同

美日安保防衛指針在修正是安倍此行的重中之重。4月27日美日安保諮商會議(Security Consultative Committee，美日二加二會議)發表了美日安保防衛新指針。這個新指針是繼1978、1997年之後的第二次修正，算是防衛指針3.0版。因此在進行總體分析前，針對美日同盟防衛指針的角色，以及其演變過程的回顧，對於適切理解這個指針的特色及其任務會很有幫助。

美日防衛指針是針對美日同盟的軍事任務與軍事行動的原則律定。何者可以算是美日同盟的軍事任務，因為不是在路上看到有美軍與日軍一起出現的活動，就一定是屬於美日同盟的軍事任務。任務的內容與範圍要定義清楚，才能對何時與如何啟動美日同盟防衛任務有清楚的預期。

此外，由於牽涉到同盟的軍事行動，因此防衛指針除了會律定何者是美日同盟的任務範圍外，也會在作業層次(operation)也所著墨。這是美日同盟的特色。因為美日同盟和北大西洋公約組織(NATO)及美韓同盟不一樣，不存在整合的指揮體系。北約在出動時不會有美軍、英軍等差異，而是北約軍。同樣的，美韓同盟有著戰時的「聯合軍事指揮」體系(Combined Forces Command，CFC)，美方為正，韓方為副的指揮系統。但美日同盟是美、日兩個軍隊的同盟合作，一個命令下來後，是交給美軍與日軍在各自的指揮體系去執行(respective chains of command)。這在作業要求上會出現新的限制，也因此在操作層次的「角色與任務分擔Roles and Missions」會被提高到同盟的高層討論層次(美日2+2會議)去處理。

在理論上，美日各自的國防政策是比同盟防衛指針位階更高的，在美日各自的國防政策下，當牽涉到同盟合作時，才會與防衛指針有聯結。但因日本把美日安保視為其外交政策的三大主軸，也是其安全政策的基本要求，因此對日本來說，這個防衛指針在其國防政策決策的重要性，與美國相比是更高的。防衛指針一但訂下，不僅可能會需要修改國內相關法律以肆應指針容許的任務要求(例如1998年的周邊事態法)，也會對之後日本的防衛政策有重大影響。

• 1978年：防衛日本下的「美矛日盾」角色分擔

在1978年建立防衛指針時，當時美蘇冷戰競爭狀態開始要白熱化。華府一方面打出了聯中制蘇牌，但也擔心經過十五年的海軍造艦計畫後，蘇聯會試圖東出鄂霍次克海攻擊日本以便可以直接威脅美國本土，這與美蘇雙方在歐陸透過北約與華約的對峙很不一樣。因此當時美日防衛指針的重點，就在角色與任務分擔(Roles and Missions Assignment)上，面對蘇聯的可能攻擊，確立了美國主導反攻，日本主導防守的「美矛日盾」防衛作業安排，之後美日各自的防衛政策設計、武器採購、訓練狀況想定等。就是在這個指針指導下次第展開。

• 1997：從專守日本向周邊事態轉進

第一次的指針修正是在冷戰結束後。美國當時內部經過幾次內部辯論，最後達成維持東亞十萬駐軍不變，但要改革美國在亞洲的雙邊同盟之結論。對此，在當時亞太助理國防部長奈伊的主導下，美國防部於1995公佈東亞戰略評估(East Asia Strategic Review)，克林頓總統與日本首相橋本龍太郎於1996年4月17日發表共同聲明，不僅表示美日同盟會持續，還要加以改革以面向二十一世紀。在這個峰會聲明的引導下，美日在1997年9月23日發表新指針。

這個確立美日同盟會延續的峰會聲明，以及防衛新指針的提出，在一開始並不是很確定的。因為冷戰結束蘇聯解體，當時以防禦蘇聯入侵的美日同盟，自然在日本內部會有人以冷戰已然結束，不再需要美日同盟為由提出「同盟無用論」，加上美日在80年代末因經濟爭議、波灣戰爭貢獻問題等關係雪上加霜，日本還有石原慎太郎提到「日本可以(對美國)說不」，認為美日同盟對日本在冷戰後的國家正常化起了抑制性作用。所以能在1996年進行再宣誓，中間歷經一番波折。會有出現再確認美日同盟的主要關鍵，就是1994年北韓核武危機，在1996年三月的台海危機也起了臨門一腳的作用。

1994年北韓核武危機，與中國在1996年3月以飛彈威脅台灣，加上來自蘇聯從北方的威脅不再，因此97新指針的重點就從抵禦蘇聯，轉換到日本如何應付朝鮮半島與台海的可能緊急事態。所以當時的新指針加了「周邊事態」相關條款，指針通過後，日本國內也通過「周邊事態法」。但也正是這個周邊事態要求，加上日本國會法制局對和平憲法有所謂「日本有集體自衛權的權利，但沒有實行的能力」的限制性解釋，在日本國會出現對指針適用範圍的激烈爭論。當時自民黨幹事長加藤紘一曾明確表示周邊事態不適用於台灣，但隨即被當時的官房長官打臉，表示周邊事態不是地理性概念，一方面迴避討論哪種區域適用於專守日本的質疑，同時也保留日本對於朝鮮半島及台海問題的反應空間。

之後美國小布希政府上台，知日派開始主導美國的亞洲政策，日本也進入小泉時代，加上美國發生了九一一事件，日本透過這個事件開始邁出與美國進行「非聯合國任務」下的國際安全合作。2005年2月19日的美日二加二聲明是美日同盟邁向全球化的重要宣誓，也是在這個宣誓中，美日將台海維和列為其共同戰略目標，自此以後，有關中國進犯台灣是否會與美日同盟無關的疑慮就不存在了，之後的問題是日本與美國在台海事態的對應方式為何。

 

• 2002防衛政策檢討(DPRI)、2005共同戰略目標、2006基地重整報告

美日同盟在2002年也啟動「防衛政策檢討Defense Policy Review Initiative, DPRI」機制，檢討美日同盟在97指針下，有何同盟反應能力需要強化。加上2005年二月聲明所啟動的全球合作戰略目標，其結果反應在2006-2007年一系列的美日基地再調整上。有不少的Co-basing/Co-location發生在美日各自的軍事部署上，其目的是讓美日的指揮合作(不是整合)，能夠藉著共同地點的方便可以變得更順暢。美國不僅將其陸軍的第一軍的前方司令部從華盛頓州路易斯堡搬到日本的座間基地(Camp Zama)，而把美軍陸戰隊在沖繩普天間基地搬遷到邊野谷的決定，也是在這時達成。值得注意的是，這個重要進展是發生在安倍第一次任首相時。

外界對於基地重編的重點多放在陸戰隊沖繩的普天間基地是否會、與何時會遷移到邊野谷史瓦巴基地(Camp Schwab)，但2006年美日基地重整把美日的空軍、飛彈防禦、陸軍的指揮中心進行的「共基地Co-Basing」處置，對於把美日指揮體系的效率化(Streamlining)有不少幫助。特別是橫田的飛彈防衛指揮中心，美日分享同樣的屏幕視野，在一個已經整合美日對飛彈觀測資料的平台下展開決策。這個發展有助於促進美日同盟對事件反應的效率。

• 原本計畫於2010展開指針3.0

原本美日就有意願利用2010美日安保條約生效五十年時，進行防衛指針的改正，但當時是日本民主黨執政，美日因鳩山由紀夫首相有意再討論2006年的美日沖繩基地調整安排而出現齟齬，加上2009年民主黨剛上台時有意揭露美日的核武密約等議題，所以美日關係並不順暢，也因此2010不僅沒有美日峰會聲明，連二加二會議都只是再確認2006的決議而已。美國也同意移轉8000名海軍陸戰隊到關島等，但對美日同盟的戰略目標與角色並沒有討論。在這個情形下，防衛指針是不可能出現新發表的。

2011日本311震災，駐日美軍與日本自衛隊發動了「友達演習 Operation Tomodachi」聯合救災，日本民眾看到了美日軍事合作在面對災難的強大能力，民間對自衛隊與美軍的好感度提升，加上中國從2010、2012年等在釣魚台與日本出現多次衝撞，中國航母下水，中國潛艦多次利用宮古海峽突出第一島鏈進行演習等事實，這也使得民間對強化美日同盟的支持度大幅提升。

• 2015新指針：鬆綁集體自衛權後的美日同盟

4月27日發佈的新指針內容比1978、1997的指針都豐富許多。有兩點相當突出，首先，它明確提到美國會提供包括核武力量在內的嚇阻能力以協助日本(The United States will continue to extend deterrence to Japan through the full range of capabilities, including U.S. nuclear forces)。

其次，2015指針強調美日同盟的防衛合作是從和平到戰爭的連續狀態(from peace time to contingency)，加入了在1997年不存在的「灰色地帶Gray Zone」對應處置，以及以全政府途徑(Whole of Government Approach)處理。前者指的是美日同盟不再是只有戰時的防衛合作，因此不存在是否要確定處於戰爭狀態才能啟動美日同盟的問題(這曾是1997新指針有關周邊事態適用範圍爭論的焦點之一)。後者的全政府途徑，則表示美日同盟合作不再限於國防部與國務院的「二加二模式」，還包括其他相關的政府部門與獨立機關在內，在某種程度似乎預示了會是比「美中戰略暨經濟對話」更進一步的2.0版( S&ED+)，這是包括了國防部、國務院、財政部及其他部會，但還是在國防部與國務院的二加二機制主導下進行。

這兩點反應了日本現在想要處理的新戰略現實。核嚇阻與北韓核武有關，灰色地帶的防衛問題，則是針對非戰爭的低度到中高度的武裝衝突，包括釣魚台、東海、甚至是台海與南海等議題發展有關。在這些地區的武力事端及其衝突規模，即便沒牽涉到對日本國土的佔領，對日本的安保與國家的戰略形勢都會有很嚴重的影響。指針的處理不僅是地區重點的改變，也包括對衝突層級的擴大認知。這些是1978指針處理冷戰合作抗蘇，1997年指針處理後冷戰時代的日本周邊事態等沒處理到的。

 

标题: 美日防衛新指針與台灣(二) －美日同盟的內部機制與外界連繫

http://www.taiwanthinktank.org/chinese/page/3/146/3038/0

2015美日防衛新指針也對美日同盟的內部的政策與協調機制進行調整。同時對其與外部的關係有了新指示，這些都是值得關注的變化。

• 1997指針後所出現的美日同盟政策與協調機制

1997後的美日同盟協調機制，在戰略層次有兩邊國防部長與外交部長參與的「安保協商會議Security Consultation Committee，SCC，也就是一般俗稱的「美日二加二會議」。在這個會議底下，開始分成政策部門以及軍事作業部門的會議。政策部門會議包括「安保小組會議，Security Sub-Committee (SSC)」，以及更細的安保小小組會議，Mini Security Sub-Committee(MSSC)」。安保小組會議(SSC))是由美國的國務院亞太助理國務卿、國防部亞太助理部長與日本的外務省北美局局長、防衛廳(當時還未提升為省)防衛政策局局長等人一起開會。有關安保協商會議的主要結論是在這個安保小組進行具體規劃。安保迷你小組會議(MSSC)則是由美國駐日使館代表國務院的政治軍事組組長，以及代表國防部的駐日武官，與日本外務省的相關課長們(北美局的安全保障協定課、日美地位協定室、北美一課，條約局/國際法局的條約課，及其非地域局的業務相關課長)，以及防衛廳防衛政策局的防衛政策課及其他相關課室一起開會討論。頻率算是密集，基本上每個星期或每雙周就會開一次會。

但除了以文人為主，主要在處理政策的美日安保會議外，1997防衛指針成立了「雙邊防衛計畫(Bilateral Defense Planning，BDP)」，主要是給美日雙邊軍方對於日本受到攻擊，以及美日兩邊就周邊事態的合作，在軍事計劃與作業的層次進行討論。如果討論超越作業層次而牽涉到軍事組織的調整與處理等「防衛政策議題」時，則是在「防衛合作小組會議(Subcommittee for Defense Cooperation，SDC)」內處理。而1997防衛指針在美日「安保小組會議SSC」、「防衛合作小組會議SDC」、「安保迷你小組會議MSSC」、以及軍事作業層次的「雙邊防衛計畫BDP」外，還成立了「雙邊協調機制Bilateral Coordination Mechanism，BCM」，在和平時期就成立並展開討論，把緊急事態/戰爭狀態所會需要的美日政府各局處都包括進來，在平時就展開協調，以免戰爭來臨時會手忙腳亂甚至是不知所措。

 

總體來說，1997指針主要將事態區分為「和平時期」、「日本即將受到攻擊」、「日本已經受到攻擊」、以及「周邊事態」這四個面向來處理美日的同盟合作議題。並根據政策層面的協調、軍事作業的相互配合、以及雙邊溝通的需要，而建構三種不同的溝通與合作機制。最上一層是美日二加二會議，決定基本的戰略方向與未來的合作重點，其下牽涉當安全政策協調與溝通，就是在安保小組(SSC)與安保迷你小組(MSSC)內討論，如果是美日涉及軍事議題的政策協調，是放在「防衛合作小組，SDC」中，如果是與軍事作業的美日協調配合有關的事項，則有「雙邊防衛計畫BDP」處理。並在和平時期就先建立美日「雙邊協調機制，BCM」，把相關的部會與局處納入，以備出現緊急事態時不會手忙腳亂。

 

圖一，1997美日防衛指針後的美日同盟政策與作業協調機制

1997指針後，2002美日出現了防衛政策檢討(Defense Policy Review Initiative，DPRI)。並在之後產生了2005美日同盟戰略目標的新律定，以及2006年完成的美日基地重整。防衛政策檢討(DPRI)實際上是根據2002的美日二加二「安保協商會議」的指示而啟動，是沿著「安保小組SSC」的討論而展開。2005年的美日共同戰略目標也是在二加二會議中宣布，但之後把增強同盟能力的重點放在「共基地Co-Basing」的美日基地重整，則是在「防衛合作小組SDC」中進行討論，美國當時也同步展開了自己的「全球基地檢討(Global Base Posture Review)」。這個基地重整的政策討論是在2006年完成，剛好是安倍擔任首相的時候。

回過頭來，這個1997的設計明顯是針對北韓緊張與台海議題而做的調整，因此會出現所謂的「周邊事態」，但又認為這些緊張不會無中生有，一定會有一段期間的累積才會導致會影響日本的軍事衝突，因此不僅只區分和平與戰爭時期，連美日「雙邊協調機制BCM」動到的部會局處，也只找與安保相關的部門。但是1997後不僅出現反恐戰爭，日本人也成為恐怖組織的獵殺目標，而會影響日本安全的議題，不僅包括可能入侵日本的戰爭，還包括不直接攻擊日本本土，但對日本安全會形成重大困擾的灰色地帶問題。更有甚者，2011年的311複合式震災，凸顯了美日當時以戰爭為想定的「雙邊協調機制BCM」設計缺陷，因為在對應東北地震而展開「友達演習Operation Tomodachi」來進行救災與災後復建時，卻發現這個協調機制無法提供合作。這些問題在2015的美日防衛指針修訂都被拿出來檢討。

• 2015 新美日協調機制的產生

與1997指針相比，2015指針提到同盟合作機制包括了防衛政策(policy)、軍事操作(operation)、以及雙邊的(防衛)計畫(bilateral planning)等，並建立新的「同盟協調機制(Alliance Coordination Mechanism)」以取代1997年成立的「雙邊協調機制(Bilateral Coordination Mechanism)」進行同盟的常態性協調合作之工作機制。從層級與分工來看似乎出現以下圖像：二加二會議是提供戰略指導，同盟協調機制則是承接二加二會議的結論進行相關的政策設計，至於屬於雙邊計劃範疇下的「Bilateral Planning Mechanism」，則是將同盟協調機制產生的政策，轉化為軍事計劃。

 

圖二，2015美日防衛新指針提到的美日同盟協調機制

這個發展有幾個值得留意之處。首先，過去的做法是在二加二會議下，有「防衛合作小組，Subcommittee for Defense Cooperation (SDC)」，以及「安全諮詢小組，Security Sub-Committee (SSC)」。前者是產生這個2015新指針的主要起始者，後者則談的是更廣泛的安全政策問題。這兩個會議都是由國防部亞太副助卿與國務院亞太助卿共同主持。是否表示這兩個會議會重新結合在一起成為「同盟協調機制Alliance Coordination Mechanism」呢？

其次，用「同盟協調機制」而不是「雙邊協調機制」，是否在為未來同盟協調的擴大化預留空間呢？因為2015新指針明確提到美日同盟要朝向未來的三邊與多邊合作發展。是否表示未來美國與其他盟友的防衛合作改革也會比照美日盟指針的改革方向處理呢？

再者，2015指針的美日同盟防衛合作也明確表示不會出現類似美韓共同指揮的機制(Combined Forces Command)。(The Self-Defense Forces and the United States Armed Forces, in close cooperation and coordination, will take action through their respective chains-of-command)。這表示不會有美韓聯軍以及隨之而起的誰主誰從的指揮問題，美日彼此還是維持分離，是透過同盟協調機制、雙邊計劃作為、以及軍事基地共同地點的部署來處理。這對於同盟能力會帶來什麼限制，畢竟美韓聯軍一起打過韓戰，但美日同盟還沒一起打過仗，只有一起救災，所以還是個untested alliance，因此對同盟能力的限制不可小覷。

 

美日防衛新指針與台灣(三) －新指針與新安保法

http://www.taiwanthinktank.org/chinese/page/3/146/3039/0

九月十九日凌晨日本參院通過「新安保法」，由於眾院已在七月中通過，使「新安保法」正式成為法律。場外民眾抗議聲浪不斷，安倍的個人聲望也因此受到重挫，但有趣的是，在參院總共242席中，自公聯盟在參院佔了過半的134席，反對黨有108席，因此在參院通過本就不是問題，但這次竟是以148-90的差距，比自公聯盟還多了14席，顯見反對黨內有人跑票，對新安保法投下支持意見。安倍為何吃了秤砣鐵了心，寧可讓自己的支持度下挫20%，也要通過「新安保法」呢？

「新安保法」是什麼碗糕？

這個「新安保法」包括兩個法案，一個是「國際和平支援法」，是當有需要共同應對的國際和平事態發生時，日本該如何進行「支援」活動的相關法律。另一個法案是「和平安全法制整備相關法案」，是個把十個修正法案統合在一起的大法案，包括了「自衛隊法改正案」、「武力攻擊事態法改正案」、「PKO協力法改正案」、「重要影響事態法案」、「船舶檢查活動法改正案」、「美軍等行動關連措施法案」、「特定公共設施利用法改正案」、「海上輸送規制法改正案」、「俘虜對待法改正案」、「國家安全保障會議設置法改正案」等。

在這其中，「重要影響事態法」是把原先的「周邊事態法」從「周邊事態」向「重要事態」進行修正而來，而「船舶檢查活動法改正案」是將檢查活動的範圍從日本周邊向世界擴大。這兩個法案修正，加上「自衛隊法改正案」、「武力攻擊事態法改正案」，以及「美軍等行動關連措施法案」等，是與「集體自衛權」的武力行使較有關係的部份。至於「PKO協力法改正案」是把日本海外PKO任務的範圍擴大，可使用武器以提供戒護任務(過去只能使用武器自衛，因此無法參與戒護工作)，「國安會設置法改正案」則是因應集體自衛權的部份解禁，有擴大國安會任務範圍的需要而採行的變革。剩下的修正案多與支援活動的內容與範圍的擴大有關，不牽涉直接的武力投放。

只要防衛指針修定就要修法的怪異現象

「新安保法」是針對今年四月底所公佈「美日同盟防衛新指針」，從日方做出相應的內部法令改革。這樣的改革也發生在在1997年美日同盟防衛指針第一次修訂時，針對從「專守日本」向「周邊事態」的擴張改變，當時日本為此草擬了「周邊事態法」。如果大家有印象，當時為了「周邊事態法」的建立，日本還因此修改了「自衛隊法」、「船舶檢查活動法」、以及與美國的「物品役務相互提供協定(ACSA)」等。但光是「周邊事態法」的立法就弄到1999才過，與其相聯繫的「物品役務相互提供協定(ACSA)」修正，更是遲至2004才完成。因此這次的新安保法獲得通過是在防衛新指針公佈後不到五個月時間，算是相當快的，因此對民眾會出現溝通不足、「黑箱」的疑慮，也不是全無道理。

但這次「新安保法」雖然也是因應新指針修正所做出的法律修改，但與過去有何不同呢？

我們知道在1999年通過「周邊事態法」後兩年，2001出現了911事件。美國將其定義為反恐戰爭，不是警察行動，要進攻阿富汗打反恐戰爭。但當時日本只有與「周邊事態法」的相關法律與規範，無法肆應美國前進南亞進行反恐的任務需要。為了處理這個問題，當時的小泉首相緊急在2001通過「反恐特別設置措施法」，連同之後在2003的伊拉克支援美軍活動，之後進行了兩階段的「有事法制」建構。基本上，這個有事法制是針對特定任務的特別立法。

這個經驗可發現，只要同盟防衛指針出現更新(如1997修改防衛指針)或是有新的情勢(如2001反恐戰爭)，日本幾乎就需修新法以肆應新指針，否則會無法跟上任務要求。這次的作為想改正這個問題，希望日本不會因為新的事態出現，就又需要採用新而臨時的立法以處理這些問題，而是能依照自己國內的能力與狀況，一次處理未來可能會出現的海外任務。如果現有法令可以處理就參加，如果超越這「新安保法」，就可能要對美國或其他國家說sorry了。

新安保法與新防衛指針的關係

由於2015新指針強調處理灰色地帶以完成美日同盟從平時到戰時的無縫接軌，並將美日同盟的涵蓋範圍從日本周邊擴大到全球，也強化日本的主動反應角色，同時因應美國亞太安全戰略從(美國為)軸心-(雙邊同盟為)軸承，轉向以美日同盟為軸心，「美日+1」三國合作為軸承的變化，因此新安保法制讓日本的國際協力活動不再限於聯合國PKO與武力完全無關的部份，也不再限於只能支援美軍，美軍以外的其他國家也成為可以被支援的對象。此外，即使自己未受攻擊，自衛隊也被授權可使用武力支援受攻擊的友國(軍)。防衛指針修正會出現這些新任務，與去年七月安倍對集體自衛權採彈性解釋而使其被「部份」解禁有關。如果沒有新安保法，則四月底通過的美日同盟防衛新指針，是無法發揮作用的。

以船舶檢查為例，現在可以根據「周邊事態法」對在日本鄰近海域的可疑北韓船隻進行檢查，但當行為是在其他地區時，就沒有辦法了，新法案使得日本可以對在其他海域的特定來源船隻進行檢查。

有人提到日本不是參與了索馬利亞反海盜任務嗎？既然索馬利亞不在日本周邊，那幹嘛需要一個新法案來處理呢？誠然，日本海上自衛隊有參與索馬利亞反海盜的多國行動，但要先在2009通過特別法律後才能出兵合作，而且只限於索馬利亞、亞丁灣等附近海域。但這個法案只讓自衛隊可以對應索馬利亞附近海域的海盜，如果海盜跑出法案定義的海域，日本海上自衛隊就只能停下來眼睜睜看著這些海盜離開。所以日本又定了一個一般性的反海盜法案，而且發現之前的法案主要是處理反海盜，但沒談到如何保護船隻，因此在新法案中還特別對此處理。可是對於索馬利亞任務的所有法案，都有一個特別的目的，就是針對海盜行為的因應，但是船舶檢查所遭遇的工作不會指是針對海盜，還會有其他狀況。

此外，當日本僑民在國外有難，如在過去，日本只能「撤日僑」(也不能攜帶武器)，但現在因有新法之故，「救日僑與其他外僑」也可以成為自衛隊的任務(還能攜帶合乎聯合國維和任務標準的武器)，這也是前所未有。

另一個例子，是日本在911後參與反恐戰爭的任務限於在印度洋擔任境外護衛與提供盟軍油料的任務，此等固然使美英澳等國無需耗費資源處理這種問題，但日本還是無法直接參與反恐任務。新安保法通過後，日本參與類似這樣反恐作業的彈性與範圍就大上許多，在參與對伊戰爭時日本自衛隊員需要被澳大利亞派軍人保護的糗事也比較不會出現。

當然安倍提到的例子最傳神，當發現有北韓或其他來源的飛彈(silo)朝向美軍飛來而被日本先發現時，既有的法令無法讓日本攔截這些飛彈，甚至有可能也無法向美國提供情報，因為會違反憲法對集體自衛權的約束。如今新安保法通過後，無疑是大幅增加了日本回應彈性與美日同盟能力。

國會的監督力是關鍵

「新安保法」雖然具體強化了「美日同盟2015新指針」的能力，但對日本自衛隊的海外任務還是有很多限制。從美國的角度來說，其與美韓同盟相比依然是天差地別。美韓同盟有整合的指揮體系，韓國曾派軍協助美國的伊拉克戰鬥任務，過去也協助美軍打越戰，但是日本因沒有集體自衛權，美日無法進行指揮體系整合，搞到後來美日在最需要即時情資分享的飛彈防禦上，還要採取 co-basing的方式，使美日保有各自的飛彈監視螢幕，只是將其擺在同一個地點，來達到「實質」共同圖像的讀取，日方也因此不會在飛彈防禦的情資提供上違反憲法限制。

日本反對者對「新安保法」的疑惑，特別批評期是否適用集體自衛權等之解釋權是集中在內閣手裏。即便安倍本身會遵守，但不能預期之後的總理就會比照辦理。而這對經歷戰前日本社會的人們來說，是有滑向軍國主義的危險。

但是在2014年7月1日內閣會議提出對集體自衛權(部份)解禁的三條件說時，加了派遣自衛隊赴海外需國會同意的但書。此外，解禁集體自衛權並不是安倍的個人主張，當民主黨還在執政時，當時的野田佳彥首相在2012年10月16日就表示計畫重新定義集體自衛權並有意修改憲法。因此包括民主黨在內都有不少人認為不能維持現在集體自衛權的樣態，有必要加以處理。差異主要是在對安倍的法案是否有信心。

總而言之，讓日本可以使用某種程度的集體自衛權實際上是朝野政治菁英的共同看法，朝野攻防的主軸在於安倍處理新安保法的方式與手段。有人說既然有違憲之虞，為何不乾脆修憲呢？但問題是憲法不是只有第九條的問題，一但要修憲，勢必要對日本戰後的五五體制進行總檢討，國會議員不可能為了第九條而單獨修憲，修憲一定會牽涉到其他需要處理的日本憲政體制問題，這樣拖下去可能沒完沒了。畢竟對日本而言，中國是不會等日本修完憲後，再來對東海、台海或南海採取行動的。

2014年7月1日所謂部份解禁集體自衛權的閣議，是對日本的自我防衛採取較廣義的解釋，所以在若干狀況下即便採取有實質集體自衛權的行為也不會違憲，在這個基礎上進行美日防衛指針的新修訂，以及與此相應的「新安保法」的日本內政變革，雖然寄先前開放了不少，但對日本的限制依舊很大，無法與中、韓相比，台灣固然因此出現很多空間，但也不應異想天開。

 

美日防衛新指針與台灣(四) －對台灣的機會與挑戰

http://www.taiwanthinktank.org/chinese/page/3/146/3040/0

4月29日美日同盟防衛新指針通過，而與此相關的日本國內立法「新安保法制」在9月19日通過了參眾兩院，正式成為法律，自此「美日同盟防衛新指針」起碼有了「齒模」，不再是個無牙老虎，同時也給我們對「美日同盟防衛指針」的法律疆界(對日本)與適用範圍有更清楚的圖像。

對台灣來說，這個「新安保法」與「美日同盟防衛新指針」對於台海情勢與台灣安全帶來不小變化。對亞太與台海戰略平衡的整體發展來說是正面的，同時也會改變過去台海安全的美中台三方關係，成為美日中台的「四國三邊」關係，更對台灣與美日同盟的安全合作提供新的契機。

有人說這會增加台灣捲入日中與美中對立的風險。但是以中國的走向來看，台灣必然處於「美日同盟 vs. 中國」對立結構的中心點，不管是東海議題、台海議題、南海議題，都發現台灣身處其中。因此關鍵還是中國是否有意挑戰現狀，改變既有的亞太戰略秩序，造成區域緊張的升高，並不是「安全兩難 security dilemma」論者所指控的新安保法造成緊張升高。畢竟東海與南海情勢緊張的升級，是早於防衛新指針與新安保法出現的。

對亞太區域戰略局勢的影響

「美日防衛新指針」的重點在於添加了對「灰色地帶」的處理，以及將「美日同盟」的範圍從周邊擴大到全球，同時配合美國的再平衡政策，「美日同盟」也開展與第三國的「美日同盟+1」等多個三邊安全合作關係。在這其中，「美日同盟+1」的多個三邊安全合作關係，例如美日澳、美日印度、美日菲、美日韓、美日越等，不僅已開始進行，同時也讓日本、澳洲、印度、越南、南韓、菲律賓等國紛紛尋求建立自己的亞太三方合作關係，因此我們會看到日-澳-印度、日-澳-韓、澳韓菲及其他發展等。雖然在十年內還看不到亞太區域發展出類似北約的多邊安全同盟，但以三方安全合作為基礎的主軸已逐漸成形，更會因美日同盟的強化而加速。

而日本配合「美日同盟防衛新指針」的「新安保法」，則是處理了日本自衛隊的全球任務以及使用武力問題。但是海外出兵同樣需要國會批准，使用武力也以最小武力為原則，更要能說服國人其對日本國家安全會造成嚴重影響，否則日本還是只能擔任不使用武力的後方支援。這就意味日本在美日同盟下參與護衛他國的任務，不會先發制人，也沒有戰術嚇阻的特性。而一旦會以武力介入第三國，也只會被動協助護衛第三國(指第三國先受到攻擊)。即便例如在飛彈防禦等若干領域上，可能會出現「主動防禦 pro-active defense」，但不太可能會有所謂的「先制防禦 preemptive defense」(當日本未受攻擊，但為了護衛第三國，會攻擊對第三國發動攻擊的對手)。以飛彈防禦為例，日本可能擊落來犯飛彈，但不會在之後對飛彈基地發動攻擊以防止第二波飛彈來襲，除非日本軍隊本身受到攻擊。

但美日同盟還是有隱憂，特別是在「灰色地帶」的處理上。到底美日對於「灰色地帶」是否可有共同認知？是否能形成共同的操作準則？日本認為要對「灰色地帶」要強化的部份，似乎是對「衝突以上、戰爭未滿」的狀態能達成共識，但如果中國在不花一兵一彈下以重武裝漁船佔領釣魚台，到底這算是和平時期的示威活動，還是處於灰色地帶的警察＋高武力行動，或是構成戰爭的軍事行為？另一方面，美國認為灰色地帶要處理的，似乎更著眼於幫助日本的文官與軍人，以及跨部會的領導與協調問題。美日對於「灰色地帶」的認知如果無法取得「一五共識」，則會嚴重限制美日同盟的反應能力，也會對美日播下不信任的種子。

日本成為台海安全議題的參與者之一

過去台海安全議題是圍繞在美中台三角關係，美國根據台灣關係法提供台灣自衛能力，而中國如果進犯台灣，美國會協助台灣自衛，也可能自己會出動部隊面對中國。因此為了「管控分歧」與避免出現「同盟綁架」的情形，美國採用「戰略模糊」，堅持「不獨不武」的雙重嚇阻方式，以維持台海穩定。

但「美日同盟防衛新指針」以及「新安保法」通過後，日本可以透過作為美日同盟對周邊/重要事態的先反應者，而成為台海議題的參與者。過去以美中台關係思考的台海戰略三角，未來可能會成為美日同盟-中-台的新三角關係，甚至是美日中台四邊關係了。這是台海戰略典範改變最顯著之處。

有人說台海出事，新安保法並不保證日本會出兵相救。或是有學者說新安保法讓日本介入台海的方式是做為美國後方支援的提供者，不是直接以武力參與。前者的說法不值一提，只顯示其對美日同盟五十年來發展歷程的無知。但後者對美日同盟的認識則是停留在1997年第一次防衛指針修正的理解。當時防衛指針從「專守日本」擴大到「周邊事態」，其實就有意將北韓與台海事態放入，這些地區出現的衝突，即便沒有對日本發動攻擊，但美日同盟必須有所回應。只是當時日本對集體自衛權沒有提供諸如2014年的「部份」解套方案，所以在美日同盟對周邊事態的應對上，其「角色與任務分擔(roles and missions assignment)」是把日本作為美國後方支援的提供者。日本政府當時對於周邊事態的解釋，是強調周邊不是地理概念，要根據事態的性質而定，不明講是否會包括台灣，在某種程度也與當時美國對台海的「戰略模糊Strategic Ambiguity」同調，但美日同盟管理者(alliance manager)的默契是，周邊事態就包括了台灣。因此台海議題早在1997年美日防衛指針第一次修訂時，就因為「周邊有事」的關係，以及日本之後通過了「周邊事態法」等相關內部法令配套，而成為美日同盟隱而不宣的涵蓋領域。更在2005年2月19日「美日同盟二加二會議」宣佈共同戰略目標時明文包括台海維和，而獲得證實。

快速進到2015年，美日同盟防衛指針出現新修正，日本也通過「新安保法」作為內部的配套，由於台海早在1997年的指針修正時就被含括在內，因此「15新指針」對於台海有事時日本要負擔的任務，就不太可能停留在「97指針」的日本角色上。可預期的是，起碼日本會參與部份武力協防任務，而不只是後方支援；如果解放軍攻擊美軍機艦，日本肯定會協助防禦；如果是在台美協力的場域受到中國攻擊，日本也應該會提供防禦協助；如果美軍不在而是台灣單獨受到攻擊，以現在台灣對日本的戰略重要性，以及台日民間的友好氣氛，日本出動自衛隊協助台灣抵擋中國攻擊(被動防禦+部份領域的主動防禦)，不太可能受到國內反對。

對台灣而言，這使台海防禦一下子打開不少戰略選項，日本可能參與台海防禦及所增加的台日合作領域，也讓資源有限的台灣在優化自己能力的選項上增多，如與美、日相搭配，更會形成強大的三位一體海洋島嶼防線。

與其坐在家中爭論美國、日本會不會協防台灣等充滿臆測性的問題，台灣現在應該要先分析美日同盟「15新指針」以及日本「新安保法制」的總合效果，會給台灣帶來什麼新機會，並思考設計一套讓日、美政治成本負擔最低，能實質提升台灣的防衛能力，以及台美日三方防衛合作的方案。

 

台灣須做出戰略決斷，不僅是政策選擇

不管是因為自己要突穿第一島鏈，驅趕美國到夏威夷以東，或是厭惡美日同盟對台海的干預，面對後「15新指針」的新局勢，中國一定會同時對台灣與美、日施壓：要求台灣基於一中框架不可與美日有任何防務合作；要求美國「壓制日本鬼子的軍國主義野心」；要求日本須遵守「一中原則」以及日中三聲明，不支持台灣獨立、一中一台、兩個中國，與干預台海問題。當蔡主席宣布要訪問日本後，中國外交部罕見發表聲明嚴正反對，還要求日本不可以「放任」蔡主席在日本發表台獨言論，相信與以上思考有關。

有人說台灣是處在兩大之間難為小，或是遊走在美中、日中的衝突與合作上掙扎求生，因此任何一方都不能得罪，馬政府的「親美、和中、友日」就是這種典型思考下的產物。但明顯的台灣不可能與三方都好：中國要奪取台灣，美國先是擔心被台灣捲入與中國的衝突，但後來反而更在意台灣是否與中國太近；日本則是對中國的海洋軍事擴張最警覺，對美國猶豫不決的態度最苦惱，也對台灣日漸進入中國軌道的趨勢最憂心。

看看「親美、和中、友日」在過去七年的政績吧。而馬政府在2009年趕跑日本駐台代表齋藤正樹，在2012、2013年與日本大打水砲戰；美國在2014年公開提醒台灣經濟與中國過度整合的問題；中國在2014年11月以官媒公開點名馬英九是「地方頭頭」，還「要馬自重之」。看到這些成果，號稱人人好的「親美、和中、友日」是否有用，是否給台灣帶來的是戰略孤立，已經不證自明了。

台灣要思考的，是在鞏固永續生存能力與強化國家主權存在感的前提下，到底台灣的國家利益是什麼，之後才會出現戰略設計，以及服從這個戰略設計而產生的政策。什麼時候該選邊，何時不需要搞一邊倒，這是屬於戰略判斷，不是一般性的政策選項。不要把對每個國家都會出現的正反兩手外交操作，將其混淆為對每個國家都一樣好，都不得罪以遊刃有餘。這種態度在今天的亞太戰略結構，只會讓各國家都懷疑台灣的意圖，使台灣進入被孤立與被邊緣化的死巷中。