참 여정부의 부동산 정책은 부동산 시장의 효율성 제고보다는 부동산 가격을 억제하는 것이 기본방향이다. 부동산 가격폭등의 근본원인은 특정지역에 사는 가진 자들의 투기에 의한 것이므로, 이들 계층이 느끼는 보유에 따른 고통을 증가시킴으로써 부동산 문제를 해결할 수 있다는 것이다. 이러한 고통을 가하는 대표적인 정책수단으로 조세정책을 사용하고 있으며, 특히 보유세 부담을 대폭 늘리는 것이다. 즉 부동산 관련세제를 통해 중앙정부의 정책목표를 달성하려는 정책의도이다.
보 유과세를 통해 부동산 가격폭등을 억제하겠다는 정책발상은 보유과세가 부동산 가격안정에 효과적인 정책수단이라는 정책믿음을 가지고 있기 때문이다. 재산세제는 지방정부의 정책수단임에도 불구하고, 중앙정부에서 정책목표를 달성하려는 정책수단으로 활용하고 있으며, 지방정부의 반발은 중앙정부의 이전재원 감액 등과 같은 정치적 조정을 통해 지방정부의 반발을 통제하려고 하고 있다.
보유세 강화는 효과가 있는가?
참 여정부 부동산 정책의 이론적 근거는 부동산 세제를 강화함으로써 부동산 가격을 낮출 수 있다는 믿음을 바탕으로 하고 있다. 이는 재산세제 전가이론에서 전통적 견해의 토지 분석모형을 바탕으로 한, 매우 단순한 사고의 결과이다. 재정학에서 매우 오래된 이론으로 부동산에 대한 현실을 제대로 반영하지 못하고 있는 것으로 비판받고 있다. 즉 전통적 견해에서 토지분석모형을 바탕으로 한국의 현실을 분석하는데 핵심적인 가정으로 토지공급이 완전 비탄력적이라는 것이다. 그러나 현실에서는 택지개발, 그린벨트 해제 등을 통해 토지공급은 전혀 비탄력적이지 않다. 또한 모형에서는 토지와 건물을 구분해서 접근하고 있는데, 현실에서는 분리될 수 없는 재화이다. 특 토지와 건물은 모두 합해서 하나의 부동산 상품을 이루는 복합재화이므로, 전통적 견해의 분석틀은 현실과 너무 동 떨어져 있다. 따라서 완전 비탄력적 공급이란 가정을 바탕으로 한 전통적 견해는 한국의 정책방향을 제시하는데 전혀 도움이 되지 않는다.
부 동산 세제가 부동산 가격에 미친 영향을 한국의 자료를 사용하여 분석하는 것은 의미가 없다. 한국의 경우, 부동산 가격이 어느 정도 상승한 후에 이를 해결하는 정책수단으로 부동산 세제를 강화하였으므로, 정책의 인과관계는 부동산 가격이 부동산 세제를 강화한 것이지, 부동산 세제를 강화해서 부동산 가격이 어떻게 변화했는지는 본질적으로 파악할 수 없는 한계가 있다.
부 동산 세제의 효과를 분석하는 자료는 크게 시계열 자료와 미시자료로 나눌 수 있다. 시계열 자료의 경우, 항상 부동산 가격이 일정수준 상승한 후에 부동산 세제를 강화하였으므로, 단순히 시계열 자료를 사용하게 되면, 당연히 부동산 세제의 강화가 부동산 가격상승을 유발한 결과가 나오므로, 현실을 오도할 가능성이 충분히 있다. 반면, 특정 해의 지역별 미시자료를 사용하는 것도 한 방법이지만, 이는 서구에서 적용될 수 있지, 한국에는 적용할 수 없는 방법론이다. 즉 서구에서는 부동산 세제가 지방세이므로 지역마다 서로 다른 세율이 적용되므로, 지역별 부동산 가격과 세율의 차이를 통해 실증적으로 규명할 수 있으나, 한국의 경우에는 부동산 세제가 지방세이지만, 세율이 전국적으로 똑 같이 적용되므로, 부동산 세제의 차이를 반영할 수 없는 한계가 있다.
부동산 관련자료에 대한 심각한 오해
한 국의 부동산 관련 세부담이 낮다는 것이 일반적인 견해인데, OECD 국가들의 전체 세수에서 재산관련 세수와 재산거래관련 세수가 차지하는 비중을 보면 전혀 다르다. 한국의 재산관련 세수가 차지하는 비중은 OECD 국가들 중에서 가장 높으며, 또한 재산거래단계에서 부담하는 세수가 차지하는 비중도 가장 높은 것으로 나타난다.
참 여정부가 부동산 보유세를 대폭인상하면서 정책기준으로 미국을 사용하였다. 한국의 보유세율이 0.1%이고, 미국은 1%이므로, 미국수준으로 올려야 한다는 주장이 많이 있으나, 이는 너무도 단순한 비교이다. 이러한 비교의 문제점으로 두가지를 지적할 수 있다. 한국의 경우, 재산세는 지방세이면서도 지방정부가 정책권한을 가지고 있지 않으며, 중앙정부에서 기본골격을 정하고, 지방정부는 탄력세율을 통해 조세정책의 독립성을 어느 정도 달성할 수 있는 여지가 있다. 그러나 세율을 인상하는 지방정부는 없으며, 이는 지방정부의 재원확충은 지역민의 부담을 통하기 보다는 이전재원에 의존하는게 휠씬 쉽고 효과적이기 때문이다.
미 국의 경우, 재산세는 지방정부의 대표적인 재원이므로, 지방정부가 스스로 정책결정을 할 수 있는 권한이 있다. 따라서 재산세율은 지역별 차이가 매우 커서, 낮은 지방은 0.1% 이하이며, 최고 4.55% 수준을 보여준다. 따라서 미국의 1%라는 수치는 평균개념인 반면, 한국의 정책목표인 1%는 모든 지역에 똑 같이 적용되는 기준이다. 따라서 미국의 평균 1%라는 것은 한국의 정책방향을 설정하는데 전혀 도움이 되지 않는 자료이다. 또한 지방마다 서로 다른 재산세율을 가지는 이론적인 근거는 지역정부는 지역민의 선호를 반영하기 때문이다. 예를 들면 지방정부에서 낮은 수준의 지방공공재를 제공하는 대신, 그 부담을 낮추는 것이다. 반대로 지역의 재산세율이 높은 것은 지방정부가 높은 지방공공재를 제공하며, 그 비용을 재산세율 인상으로 충당하기 때문이다. 결과적으로 적정 재산세율의 결정은 “혜택과 비용”간의 관계에서 이루어져, 정부로부터 높은 혜택을 기대하면, 반드시 높은 비용을 지불해야 하는 것이다. 한국의 경우, 지방세인 재산세 보유세율을 10배 높음으로써, 지방정부로부터 혜택을 10배 이상 기대할 수 있는 구조가 아니다.
미 국의 보유세 1%를 한국의 현실에 적용할 경우에 나타나는 부작용은 세부담의 급격한 상승이다. 보유세율이란 주택가격 대비 부동산 세부담을 의미하나, 납세자는 소득에 대비하여 세부담을 하게 된다. 문제는 미국의 주택가격은 연소득 대비해서 2.7배인 반면, 서울의 경우에는 8.8배으로 서울의 주태가격은 매우 높은 것이다. 따라서 미국의 1%를 한국에 그대로 적용할 경우에 소득수준이 미국에 비해 월등히 낮으므로, 실제로는 미국 국민들이 부담하는 연간소득 대비하여, 서울시민은 3.3배 높은 세부담을 하게 된다. 이 정도의 갑작스럽고 높은 세부담은 정부의 개인에 대한 재산권 침해수준으로 볼수 있다.
어떻게 해결해야 하나?
부 동산 문제는 경제문제이다. 부동산 가격이 상승한다는 것은 공급보다도 수요가 많다는시장현상을 보여주는 것이다. 그것이 시장 메카니즘에서 가격의 기능이다. 참여정부는 가격이 주는 신호를 소득계급 간 대립 및 갈등으로 해석하고 있다. 가진 자들의 투기행위로 인해 발생한 결과이므로 투기자들을 사회적으로 매도하고, 경제적 부담을 대폭 늘임으로써 이들 계층을 사회적으로 징계하여 부동산 문제를 해결할 수 있다는 것이다.
경 제문제를 경제문제로 접근하지 않고, 계급간 갈등 등 이념문제로 해석하면, 절대 문제를 해결할 수 없다. 경제문제에서 조직적 공격세력이나 헌법만큼 변하기 어려운 정책이란 있을 수 없다. 시장여건에 따라 탄력적으로 정책을 변화시켜야 하기 때문이다.
결 론적으로 부동산 정책은 공급위주의 정책방향으로 나가야 한다. 또한 부동산 관련세제는 지방분권이란 커다란 정책목표를 달성하기 위한 하나의 정책수단이며, 이는 세출분권과 함께 재정분권이라는 틀속에서 제시되어야 한다. 현 정부의 지방균형발전, 행정수도이전, 지방분권은 서로 독립적인 정책목표가 아니고, 서로 연관성을 가지고 있으며, 이들 세가지 정책목표를 달성하기 위한 구체적인 정책수단들 중의 하나가 부동산 세제정책이다.
